Die Bevölkerung Bhutans setzt sich aus drei Gruppen zusammen: den im westlichen Hochland lebenden, im Mittelalter aus Tibet eingewanderten Ngalongs, einer Schicht, der auch das Königshaus angehört, und den im östlichen Bergland lebenden, ethnisch den Bergstämmen Nord-Ost-Indiens nahestehenden Sarchops, wobei beide Gruppen durch ihre Zugehörigkeit zum Buddhismus verbunden sind, sowie als dritte Gruppe den im Tiefland an der indischen Grenze überwiegenden Süd-Bhutanern (nepalesische Bhutaner oder Lhotshampas). Etwa drei Viertel der Bevölkerung gehören zum tibetischen Völkerkreis.
Die Nepalesen hatten sich bereits seit Ende des 19. Jahrhunderts im Süden Bhutans angesiedelt, und zwar zunächst mit Einwilligung der Regierung, die auf zusätzliche Arbeitskräfte angewiesen war. Im Jahre 1958 wurden die Grenzen geschlossen. Ein Staatsbürgerschaftsgesetz aus dem selben Jahr eröffnete den in Südbhutan ständig lebenden ethnischen Nepalesen die Möglichkeit, formelle Staatsangehörigkeit in Bhutan zu erwerben. Auch nach 1958 sind gleichwohl weitere Nepalesen in den Süden Bhutans eingewandert. Der Bevölkerungszufluss, insbesondere aus dem dichtbesiedelten Nepal, aber auch aus Indien, war nicht zu kontrollieren.
Eine im Jahre 1980 durchgeführte Volkszählung ergab ein Anwachsen des nepalesischen Bevölkerungsanteils auf über 50 Prozent. Dies löste in der herrschenden Schicht Bhutans die Befürchtung aus, dass die traditionelle tibeto-buddhistische Kultur des Landes überfremdet und die Monarchie durch eine von der nepalesischen Bevölkerungsgruppe getragene Demokratie gefährdet werde.
Im Jahre 1985 wurde ein neues Staatsbürgerschaftsgesetz erlassen, das die Anerkennung als bhutanischen Staatsangehörigen von dem erneuten Nachweis des ständigen Wohnsitzes vor dem 31. Dezember 1958 abhängig machte. Auch materiell-rechtlich nahm das Gesetz von 1985 einen rückwirkenden, belastenden Eingriff in die Staatsbürgerstellung vor. Dadurch wurde eine große Anzahl der nepalesischen Volkszugehörigen in plötzliche Beweisnot gebracht; sie wurden bzw. kamen in Gefahr, zu Ausländern und illegalen Einwanderern erklärt zu werden.
Seit 1988 betreibt die Regierung eine Politik der kulturellen Assimilierung. Diese, auch als "Bhutanisierung" bezeichnete Politik, bestand in einer verstärkten Betonung des Staatsgrundsatzes von tsa wa sum (Einheit der drei Elemente, König, Regierung und Königreich beziehungsweise Land) und der Auferlegung kultureller Assimilationspflichten an die Ngalong-Traditionen in Gestalt eines Gebots, den herkömmlichen Verhaltenskodex der herrschenden Gruppe zu befolgen, die nationale Kleidung der ethnischen Bhutaner zu tragen und die Sprache der Ngalongs als alleinige Staatssprache zu benutzen.
In der folgenden Zeit kam es zu erheblichen Unruhen in Südbhutan, denen die Regierung mit einem verstärkten Einsatz von Armee und Polizei begegnete. Seit Mitte 1991 begann eine Kampagne der Einschüchterung und Vertreibung entweder mit der Behauptung fehlender bzw. nicht nachweisbarer Staatsangehörigkeit, oder unter Abnötigung „freiwilliger“ Auswanderungserklärungen. Eine große Anzahl der nepalesischen Volkszugehörigen - insgesamt zirka 100.000 - flüchteten nach Nepal, wo sie in Flüchtlingslagern leben.
Die im Exil lebenden Bhutaner nepalesischer Volkszugehörigkeit gründeten 1990 die Bhutan Peoples Party (B.P.P.), die die Interessen der Südbhutaner vertritt. Auf dem Höhepunkt der Auseinandersetzung in Südbhutan in den Jahren 1990 bis 1992 wurde Mitgliedern und Sympathisanten der B.P.P. ein sogenanntes "NOC" (No Objection Certificate), das für den Zugang zu Schulen, höherer Bildung und Berufen des öffentlichen Dienstes erforderlich ist, verweigert. Im Februar 1992 wurde diese Praxis wieder aufgegeben. Mitglieder und Anhänger der B.P.P. wurden inhaftiert und auch misshandelt. In einigen hundert Fällen konfiszierten Regierungstruppen den Grundbesitz von Personen, die als Staatsfeinde eingestuft wurden, brannten ihre Häuser nieder oder verwüsteten sie.